城市更新引領工程建設企業新機遇

張濤   中國建筑第二工程局有限公司戰略研究院執行院長

城市更新已成為現階段我國提升城鎮化發展品質、增進人民福祉的重要舉措，未來必然將長期在我國城鎮化進程中扮演重要的角色。面對未來巨大的存量更新市場，工程建設企業紛紛探索開辟城市更新賽道，在研究創新商業模式、建立新型合作關系等方面做出了大量積極有益的嘗試，助力城市建設實現高質量發展。

近年來，國家重點大力推廣城市更新，不僅很多地方政府陸續出臺了適合本地區操作的城市更新法律法規等相關指導性政策文件，而且城市更新業務也正在全國范圍推進和開展。城市更新已經成為現階段我國提升城鎮化發展品質、增進人民福祉的一項重要舉措，未來必然將長期在我國城鎮化進程中扮演重要的角色。

城市更新的概念

在國內，城市更新的概念也是在不斷拓展、豐富和完善中。起初，我們并沒有“城市更新”這樣的專有名詞，而是更多地表現為對城市發展中出現的特定問題的具體應對和解決辦法，如舊城改造、棚戶區改造、老工業區產業結構調整等，但這些基本具有城市更新的性質。在國家層面，2019年12月的中央經濟工作會議首次強調了“城市更新”這一概念，提出加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造，大力發展租賃住房。

一般而言，城市更新是城市發展到一定階段的必然產物，是一個國家城鎮化水平進入一定發展階段后面臨的主要任務。從歐美國家城鎮化發展規律看，城鎮化可分為“中心集中型城市化-郊區城市化-逆城市化一再城鎮化”四個階段。當城鎮化率達到70%~80%時，城市發展基本就進入了再城鎮化時期。2023年末，我國整體城鎮化率已達到66.2%，北上廣深等一線城市城鎮化率均超過85%。隨著我國城鎮化進程邁入中后期，我國房地產行業大規模擴張的增量時代即將結束，以大資管、大運營為主的存量開發即城市更新時代正在來臨，要改變以房地產作為短期刺激經濟增長的手段，倒逼城市發展方式的轉型，從源頭改變經濟發展的路徑依賴。

城市更新歷史沿革

以我國城鎮化脈絡和宏觀政策等因素為依據，可以將我國城市更新劃分為4個重要發展階段:

第一階段(1949～1977年):以改善城市舊的面貌和生活條件為重點。建國初期，在財政匱乏的背景下，舊城改造的重點是還清基本生活設施的歷史欠賬，解決突出的城市職工住房問題，同時結合工業調整著手工業布局和結構改善，當時建設用地大多仍選擇在城市新區，舊城主要實行填空補實。

第二階段(1978～1989年):以解決住房緊張和拉動基礎設施建設為重點。這一階段先后制定并出臺了《關于加強城市建設工作的意見》《城市規劃條例》等法規，提出“舊城區的改建，應當遵循加強維護、合理利用、適當調整、逐步改造”，對于當時的城市建設工作具有重大轉折性意義。

第三階段(1990～2011年):市場機制推動下的城市更新實踐探索與創新。隨著國有土地的有償使用以及建設用地的集中統一管理等，在全國范圍掀起了一輪住宅開發和舊居住區改造的熱潮。人口城鎮化與土地財政雙重刺激和影響，為舊城改造與更新提供了強大的政治經濟動力，并釋放了土地市場的巨大能量和潛力。各大城市借助土地有償使用的市場化運作，通過房地產業、金融業與更新改造的結合，推動了大范圍舊城更新改造。

第四階段(2012年至今):開啟基于以人為本和高質量發展的城市更新新局面。過去幾十年城鎮化進程高速演變，面對空間資源趨向匱乏、發展機制轉型倒逼的現實情境，城市更新成為存量規劃時代的必然選擇。隨著2014年《國家新型城鎮化規劃(2014~2020年)》以及2015年“中央城市工作會議”的召開，標志著我國的城鎮化已經從高速增長轉向中高速增長，進入以提升質量為主的轉型發展新階段，并于2021年3月首次將城市更新內容寫入2021年政府工作報告和“十四五”規劃文件，由此城市更新上升至國家戰略層面。在新的歷史時期，城市更新的原則目標與內在機制均發生了深刻轉變，城市更新開始更多關注城市內涵發展、城市品質提升、產業轉型升級以及土地集約利用等重大問題。

城市更新實施難點

相較于傳統項目，參與主體進入城市更新項目的門檻更高、項目實施難度更大，具體表現為:

城市更新項目周期跨度大。城市更新村改類項目周期短則5至8年，長則10年以上。尤其是在“三舊”改造中，“舊村”與“舊城”的產權相對較為復雜，蘊含一定的風險，若開發進展受阻，周期則會進一步延長。

城市更新項目業態復雜。城市更新項目一般要包括物業、文創、旅游等多元融合業態，對參與主體的規劃設計、開發經驗和運營能力要求較高。

城市更新項目占用資金量大。城市更新項目一般位于城市的核心區域，尤其在前期的拆遷階段，流程復雜且資金投入非常高。且城市更新項目進入建設和運營階段后，要求項目對現金流與收益預測要有較強的管控能力。

城市更新項目需要更高的協調能力。城市更新一般會涉及到政、企、民等多方利益相關主體，要求參與主體具備優秀的協調能力，能夠維護良好的合作伙伴關系。特別是在拆遷安置補償環節，企業需要與居民或集體簽訂協議，協調難度大且不確定性因素較多。

城市更新對于工程建設企業的影響

“十四五”期間乃至更長遠時期，城市更新將成為眾多建筑企業“新賽道”。面對未來巨大的存量市場，各地企業正通過探索成立專業平臺公司、研究創新商業模式、建立新型合作關系等方式，加快形成可復制、可推廣的城市更新經驗，為全面進軍城市更新市場打下堅實的基礎，具體有如下方面的探索:

調整業務結構。對于工程建設企業來說，應該結合自己專業優勢審慎選擇相關細分領域，調整業務結構、優化業務組合，加強與地方政府和社會資源的合作，著力打造規劃設計、現場施工管理、統籌協調等能力，提高競爭優勢。

優化區域布局。我國的城市更新發展由地方探索先行，具有典型的城市群特征，例如粵港澳大灣區城市更新起步較早，對外地企業相對開放。企業應該加強全國市場研判，錨定深耕區域，主動對接當地政府，積極參與規劃調整和政策制定，轉變工作思路從“接項目”轉向“造項目”。

加強資金管理。城市更新項目開發周期長，前期資金投入巨大，企業應當加強自身資金管理，優化開發節奏，減少一次性過大投入;拓寬資金來源渠道，通過合法的社會集資等多種方式引入資金;爭取政府資金扶助、稅費減免政策。

城市更新未來發展趨勢

過去幾十年來,中國經歷了全球規模最大、增長速度最快的城市化過程。當今，城市發展正轉向注重提升現有資源品質、調整城市結構并重的階段，越來越多城市積極推動城市更新，以滿足人民群眾對宜居城市生活的新期待。

2023年，全國實施各類城市更新項目有6.6萬個，完成投資2.6萬億元。其中，新開工改造城鎮老舊小區5.3萬個，惠及2200多萬居民;加裝電梯3.6萬部，增設停車位85萬個，開設養老托育等社區服務設施2.1萬個;改造燃氣等各類管道約10萬公里;建設口袋公園 4100多個、綠道5300多公里，拓展了草坪開放空間1.1萬公頃。

在黨的二十大報告中，提出要加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。城市更新是一項長期工程，未來政策的核心也勢必會更加注重對實踐操作的指導和實施細節的完善，特別是在土地、規劃、融資、財稅等方面從政策上進一步尋求與市場主體的最佳契合點。因此，城市更新未來將會呈現以下三個方面的發展趨勢:

實施主體聯動呈現新趨勢。城市更新的資金來源目前主要通過政府債、自有資金、銀行貸款等方式進行，目前政府積極引入社會資本，鼓勵保險、投資、金融等良性資本進入城市更新領域，城市更新正從過去的政府主導模式,逐步轉為政府引導下的社會資本參與模式，各地政府創新探索政企聯動模式，建立統籌主體遴選機制，助力城市高質量發展。

“留改拆”并舉推進有機更新。2021年住房和城鄉建設部出臺的《關于在城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》明確堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，除違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規模、成片集中拆除現狀建筑，推行小規模、漸進式有機更新和微改造。

探索長期運營的商業模式。隨著城市更新的深入推進，通過強化產業協同、提升服務水平以及優化資產配置等多方面的整合，來創新空間場景、挖掘城市價值、實現長期運營。例如愿景集團在北京勁松小區改造中提出的“微利可持續”概念，通過物業管理服務的使用者付費、政府補貼、商業收費等多種渠道構建了城市更新運營的創新機制。